Quali riforme per la giustizia

Che la giustizia civile in Italia sia gravemente ammalata può considerarsi un dato di comune esperienza. Ce lo suggeriscono le statistiche riportate dal Primo Presidente della Cassazione all’inaugurazione dell’anno giudiziario secondo cui la durata media di un procedimento civile nel nostro paese tra I e II grado è di circa 4 anni (tempi che peraltro a noi avvocati Napoletani appaiono una chimera).

E in maniera ancor più impietosa ce lo evidenzia il recente rapporto sullo stato della giustizia nell’UE da cui risulta che l’Italia è al secondo posto dopo Malta per la lentezza del processo di I grado che da noi dura in media 590 giorni a fronte dei 183 della Germania e dei 311 della Francia.
Se dunque l’ammalata necessita di terapie, non è altrettanto scontato dove e come intervenire perché non sono le riforme che sono mancate nel corso degli ultimi anni ma semmai, come meglio vedremo in seguito, le risorse.
Nell’arco dell’ultimo decennio l’obbiettivo di ridurre i tempi del processo – ahimè miseramente fallito a leggere le statistiche – è stato perseguito seguendo due grandi linee direttive:
In primis si è operato sul processo civile: dal 2005 ad oggi si sono susseguiti una serie ininterrotta di interventi (4 nel solo biennio 2012-2013) i cui maggiori beneficiari sono allo stato le case editrici di libri giuridici: non si fa in tempo ad acquistare un codice, magari commentato, che dopo pochi mesi è già obsoleto!
Il problema, tuttavia, non è il rito e la prova inconfutabile di ciò sta nel processo di appello, un processo che si esaurisce nella quasi totalità dei casi in due udienze e che potrebbe dunque dal punto di vista procedurale esaurirsi in sei mesi, mentre la durata media in tribunali come Napoli o Roma è di quattro anni, quanti ne trascorrono, nella totale inattività, tra la prima e la seconda e ultima udienza.
Se proprio si avverte la necessità di ulteriori interventi, allora riterrei che il campo di azione privilegiato vada individuato nel processo esecutivo, perché assai spesso il problema non è ottenere un titolo (e su questo aspetto, peraltro, i tempi dell’appello e del ricorso in Cassazione sono quasi irrilevanti) quanto riuscire a metterlo in esecuzione.
I tempi e i costi del procedimento esecutivo, specie immobiliare, incidono inoltre fortemente oltre che nella crisi di liquidità delle imprese anche nella concessione del credito.
La seconda linea di azione del Legislatore più recente, e qui veniamo al tema delle garanzie, particolarmente accentuatasi nel corso degli ultimi anni, è andata nel senso di scoraggiare drasticamente l’accesso alla giustizia, frapponendo ostacoli di due ordini e tipi:
In primis innalzando esponenzialmente i costi: dal 2000 ad oggi l’incremento medio del contributo unificato, del costo cioè che il cittadino deve sopportare all’atto della proposizione del giudizio, è aumentato del 50%, il che comporta il serio rischio dell’affermarsi di una giustizia per censo cui possono accedere solo i più abbienti o i gruppi economicamente più forti (e il problema si configura come trasversale anche alla Giurisdizione amministrativa e a quella penale dove esiste già una giustizia a doppia velocità, una rapida per i poveri cristi, ed una assai più lenta per quelli che possono permettersi i migliori avvocati).
In secondo luogo, dal punto di visto procedurale, con l’introduzione di una serie di filtri: quanto al I grado con l’introduzione della media conciliazione obbligatoria, già dichiarata incostituzionale e dopo pochi mesi riapprovata con una protervia e una tempestività meritevole di miglior causa; quanto alle impugnazioni, con la previsione dei c.d. filtri in appello e in Cassazione, aspramente criticata anche dai magistrati che dovrebbero applicarla, riforme che hanno di molto complicato il lavoro degli avvocati, senza nessuna apprezzabile ricaduta in senso deflattivo.
Il risultato di tutti questi provvedimenti è stato che si è passati dai 500 giorni di durata media del giudizio di I grado monitorati nel 2010 ai quasi 600 attuali.

Se le riforme sinora approvate si sono rivelate fallimentari, se possibile, peggiori sono state le motivazioni che le hanno sorrette: Il ministro Severino dichiarò che era giusto porre un freno alle impugnazioni dal momento che in fondo appena il 30% delle sentenze di I grado vengono riformate in appello: una percentuale di errore che a Lei doveva evidentemente sembrare accettabile. Mi chiedo cosa penserebbe l’esimia collega Severino di un medico che fallisse un intervento su tre o di un ingegnere che sbagliasse un progetto su tre.
E meglio è sorvolare, per carità di Patria, sul suo successore l’ex Ministro Cancellieri, che appena nominata dichiarò candidamente di non capire nulla di Giustizia, la quale nel discorso di inaugurazione del corrente anno giudiziario esultava per la diminuzione dei procedimenti ex legge Pinto omettendo però di dire che la diminuzione non era dovuta alla tanto agognata velocizzazione dei processi, ma ad una norma del 2012 che aveva drasticamente ridotto per legge l’importo dei risarcimenti.
Viene insomma da chiedersi di quale cultura politica, ancor prima che giuridica, sono figlie simili affermazioni e le persone che impudentemente le pronunziano.
Va però dato atto all’attuale Guardasigilli, oltre al merito di aver fermato ulteriori scempi, predisposti dal precedente Governo, tra cui la stravagante trovata della motivazione delle sentenze a pagamento, di aver inaugurato un metodo di confronto con le varie componenti del pianeta giustizia, da cui è lecito attendersi risultati migliori di quelli dei suoi predecessori.

Detto delle riforme, veniamo alle risorse: viene spesso ripetuto a mò di ritornello che i tempi lunghi della Giustizia civile sono tra i fattori che più contribuiscono a disincentivare gli investimenti nazionali e stranieri, trascurandosi in questa analisi altri elementi di eguale se non maggiore peso, tra cui la caotica situazione delle licenze e dei provvedimenti autorizzativi in genere, la corruzione diffusa nelle p.a., la presenza di criminalità organizzata in larghe aree del paese.
E si calcolano anche, con un certo grado di approssimazione i punti di pil che si recupererebbero con una giustizia più rapida ed efficiente.
Orbene, se l’efficienza della Giustizia ha un’incidenza macroeconomica così significativa è veramente insensato, e vagamente autolesionistico, pur in tempi di spending rewiew, il continuo taglio degli stanziamenti finanziari per la Giustizia: nel periodo 2009-2013 il taglio è stato del 16% e ancora una volta si rivela impietoso il confronto con i nostri partner europei: il bilancio pubblico tedesco investe per la Giustizia 103 euro per cittadino, il francese 61, l’italiano 50: in Germania vi sono 25 magistrati ogni centomila abitanti e in Italia 11.
I numeri non spiegano tutto ma dicono molto e dunque prima di chiedere ai cittadini di rinunziare a far valere i propri diritti bisognerebbe pensare ad adeguare le piante organiche del personale di cancelleria e degli stessi magistrati, magari distraendone una parte da altri incarichi (autority, ministeri etc) cui sono oggi in buona parte applicati.
Né va dimenticato che lo Stato, gli enti parastatali, e quelli territoriali, sono da considerarsi, a causa delle loro inefficienze ed inadempienze il maggiore fattore di produzione del contenzioso (tutto l’amministrativo e il previdenziale, una parte cospicua del lavoro, ma anche del contenzioso civile vede infatti come controparte lo Stato e le sue ramificazioni). Il primo grande fattore di deflazione del contenzioso sarebbe dunque far funzionare appena appena meglio la scassata macchina pubblica, responsabilizzando, anche sul piano contabile i funzionarie i dirigenti degli Uffici.

 In questi anni si è parlato poco e in maniera spesso strumentale: la presenza ingombrante di Berlusconi ha diviso forzosamente il campo tra amici e nemici dei giudici, sicché qualsiasi riforma proposta da una parte appariva intrinsecamente punitiva e qualsiasi ipotesi, anche sensata, di regolamentazione innovativa un attacco all’autonomia e all’indipendenza della magistratura.
Nella fase nuova della politica italiana confido si possa tornare a discutere di questo tema in maniera seria e un pò più organica, anche aldilà dei temi classici, oggetto anche di una recente fallita iniziativa referendaria, della separazione della carriere tra giudici e pm e della responsabilità civile dei magistrati.
A mio avviso andrebbero in prima battuta ripensati i meccanismi di accesso che oggi garantiscono (a tutto concedere) la preparazione giuridica del candidato ma certamente non la capacità di giudizio e le doti di equilibrio che nascono in prima luogo dall’esperienza delle cose della vita.
Chi abbia frequentazione delle aule di giustizia, si trova quotidianamente di fronte ad uditori ed uditrici che fanno tenerezza per quanto appaiono spaesati e lontani dalla percezione dei problemi del mondo reale.
Una soglia minima di età e almeno dieci anni di professione forense alle spalle garantirebbero un corpo giudicante certamente più attrezzato ed affidabile.
In secondo luogo riterrei auspicabile una sempre maggiore specializzazione dei magistrati: è infatti inimmaginabile che si possa passare dal civile al penale, dal Tribunale dell’Imprese a quello per i minorenni senza neppure il supporto di una formazione obbligatoria, con un aggiornamento e una “riconversione”, mi si passi il termine, che è tutta affidata alla coscienza e alla buona volontà del singolo Giudice.

Infine è necessario, in un’epoca in cui va affermandosi a tutti i livelli del pubblico impiego (e penso in primo luogo ai docenti universitari) la cultura dei controlli e delle verifiche, affinare i meccanismi di valutazione.
Una seria e rigorosa valutazione dell’operato del Giudice, con immediate ricadute in termini di carriera, stipendio etc, mi pare preferibile e più efficace rispetto alla da più parti invocata responsabilità diretta del magistrato, che presenta a mio parere anche serie controindicazioni non trascurabili.
A quanto ne sappia dal 2008 ad oggi su circa diecimila valutazioni di professionalità solo l’1,65% si è concluso con esito “non positivo”.
Una verifica più seriamente selettiva, affidata ad organismi composti paritariamente di magistrati, avvocati e docenti di discipline giuridiche andrebbe a beneficio dei tanti magistrati preparati e rigorosi e contribuirebbe non poco a conferire nuova credibilità al sistema Giustizia e rinnovato prestigio all’Ordine giudiziario.

di Massimo Gazzara
Docente di diritto privato dell’Università di Foggia